户籍改革还差临门一脚

“中国的户籍改革，已经完成了三分之二。”

文/巴九灵（微信公众号：吴晓波频道）

户口，户籍，一字之差，前者是人口登记的符号，后者是配置资源的依据。

暂住，居住，常住，一字之变，前两个是人在城市短暂谋生，后一个是人的市民化、城镇化。

自1958年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确立城乡二元户籍管理制度以来，围绕户籍制度的探索和改革已走过了60余年。

如今，还差临门一脚。

就近而言，先是重要文件上的表述发生了变化。

2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中户籍改革是重头戏。

218个字开启了浩浩荡荡的户籍改革十年，很多事物被扫进了历史的垃圾堆。

首当其冲是“暂住证”，以前一个人到另外一个城市谋生，如果不能落户，只能是“暂住”，取而代之的是2016年起，各地实行居住证制度。

其次，不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，各地统一登记为居民户口，全国城乡统一的户口登记制度全面建立，让1958年以来的“农转非”彻底退出历史舞台。

第三，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，部分地区开始试行以经常居住地登记户口制度。

具体而言，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件；完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

待到二十届三中全会，最新通过的《决定》中，关于户籍改革的表述已经被分散到了各处。

有的放在“健全推进新型城镇化体制机制”：

推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

有的放在完善就业优先政策处：

统筹城乡就业政策体系，同步推进户籍、用人、档案等服务改革，优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态。

有的放在健全社会保障处：

健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

用互联网黑话来解释，是颗粒度变得更细了，放到改革的语境，是已经进入了深水区。

再是多年积累，从个人到城市，都有拆除户籍藩篱的强烈意愿。

对个人而言，户籍制度是城市生活的入场券。

然而，正所谓一纸户口划出社会鸿沟。

办理户籍业务的窗口

一项调查显示，与户籍制度挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、津贴补贴等各个方面，甚至包括义务兵退役安置政策和交通事故人身损害赔偿等（另有研究表明是60多项，本文取自《人民日报》于2016年的提法）。

据第七次人口普查数据，2021年，我国人户分离人口为4.9276亿人，与2010年相比增长88.52%。其中，市辖区内人户分离人口为1.1694亿人，流动人口为3.7582亿人，与2010年相比分别增长192.66%和69.73%。

由于户籍的限制，在人户分离状态下，以下情形伴随了许多人的一生。

“农村户口”的，不能迁到城市，小城市户口的不能迁到大城市，没有买房子不能迁户口，人可以过去、“户口”不能过去；可以创收、纳税，却不能享受所服务城市的社会服务；在当地工作，孩子只能回老家读书，成了留守儿童；年纪大了要退休，也只能回到原籍户口所在地；

……

一位资深媒体人曾感慨，在他近三十年的新闻评论工作中，一大“天花板”就是户籍制度。

“许多社会问题，包括农村发展问题、农民工待遇问题、城市人才引进问题，讲到最后根子都在这上面。”

对城市而言，户籍制度是中国人口迁移的一道闸门。

这个闸门的开合与否、开口大小，背后是一道算术题，做题人是各大城市的管理者。

随着经济的发展，城市需要源源不断的外来人口来满足劳动力供给，但一个人进城落户，享受与当地城市户籍人口同等公共服务，是需要成本的。

这一成本由政府、企业、个人三方一起分担，但落到政府头上，需要负担的开支主要有六项：随迁子女教育经费投入、医疗保障补贴、养老保险补贴、保障性住房支出、社会救济补助、城市管理费用（包括基础设施建设）等。

2020年，一项对山东济南、烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户情况调研中发现，平均一个外来人口进城落户成为市民，需要增加政府的支出约为11万元。

其中，养老保险财政补贴是最大支出，占比约35%—45%，随迁子女义务教育和保障性住房其次，总计占比在1/3左右，其余包括城市管理费用、医疗保险、社会救济补助等占比较少约10%—20%。

不过，在相关研究者看来，当前这一成本已经被大大高估。

一方面，尽管不少城市尚未全面放开落户，但全国范围绝大多数城市都已实行了居住证制度，在免费接受义务教育、基本公共就业服务、依法参加社会保险、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、社会救济补助等方面，居住证持有人均已享受与当地城镇户籍人口同等的基本公共服务，且基本公共服务的范围还在不断扩大。

除居住证覆盖的基本公共服务外，当前制定的其他大部分城市公共服务，如城市保障性住房、城市基础设施建设和城市管理服务等，都是按照城市常住人口规模进行规划建设和投入，而非仅仅面向城市户籍人口。

换言之，这部分支出不应纳入放开户籍后的新增成本。

另一方面，支出压力最大的是养老保险补贴部分。但一开始，这部分主要由企业和个人共同缴纳保险费用，短期内政府不需要额外支出，只是长期来看，未来需要政府进行补贴。

更何况，养老保险补贴是由国家、省、市（县）各级财政共同分担，地方政府只需分担其中的大约50%—80%。

其他如医疗保险、保障性住房、以及计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴、燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等其他保障支出，也是由各级财政共同分担，而不是全部由城市政府单独承担。

更重要是，城市比过去更需要人，也更需要真金白银拿出“抢人”的诚意。

浙报传媒地产研究院院长丁建刚认为，近年来，由于出生率的降低，大多数城市的人口，都处于负增长的状态，因此人口也成为城市竞争的重要资源之一。

财经评论员刘晓博指出，在中国，城镇化率有两个指标，一个是常住人口城镇化率，目前是66.2%左右；另一个是户籍人口城镇化率，目前是48.3%，两者出现了明显差异。

让这两个“率”更接近，就能有效拉动经济。

他认为，当一个人、一个家庭落户某个城市后，就更可能买房、结婚、生育、把老人接过来养老，对于这座城市来说相当于增加了稳定的居民。尤其是农民进城带来的户籍人口城镇化率的提高，在拉动经济上效果比较明显。

房地产市场的低迷，也为城市“抢人”添了一把新火。

58安居客研究院院长张波认为，房地产新模式中“人、房、地、钱”联动中，人是基础性要素，户籍制度影响着人口的迁移和定居，进而影响城市的人口结构和规模，这些都是一个城市房地产，尤其是增量房产的重要基础。

即便当前走进了存量房地产时代，房地产资产运营也和人息息相关。

事实上，随着绝大多数城市解除限购，除极少数城市外，户籍已经不是购房的障碍。

在2024年如火如荼的救市浪潮中，买房即落户已经成了不少地方的标配动作。中指研究院监测数据显示，截至7月2日，已有超20个城市出台购房落户政策。

上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭在不久前接受媒体采访时表示：从人的角度讲，户籍制度改革已是临门一脚。

但现实中，“守门员”却不止一个。

每逢谈及户籍制度的变动，都要从公安部门牵头，随后是农业、国土、教育、人社、卫生计生、住建、财政、发改等有关部门出台一系列配套政策，这意味着多方的博弈与配合。

从改革上看，对户籍制度改革的查漏补缺，还牵涉到如土地改革、超大城市落户积分制度改革、教育改革、乡村振兴、政务数字化转型等多方问题。

我们请出相关领域的专家，为我们进一步科普与解读。

刘晓博

财经评论员

公众号“刘晓博说财经”

人口和城市的关系，在1949年以后明显分为三个阶段。

改革开放之前是第一阶段。

在计划经济体制下，每个人的衣食住行都要纳入体制、纳入计划，限制人口流动是必然的，那时候如果没有单位介绍信，是无法买长途汽车、火车票，无法住店，换不到其他地区的粮票，到外地寸步难行。当然，这个阶段管理严格还跟城市无法提供增量就业机会有关。

改革开放后到2013年，是第二阶段。

这一阶段，中国加入全球经济大循环，沿海地区就业岗位陡然增加，人才、劳动力出现了持续多年的“孔雀东南飞”。而为了防止人口无序流动，在城市总体规划上，也设立严格的人口上限。

90年代的上海

因此，在相当长的时间里，几乎每座城市都严格控制人口增长的根本原因是无法持续提供增量就业岗位，城市基础设施承载力也比较有限（比如供水、供电、房屋）。而当时，中国依然处于人口红利期，人口增长迅猛。

到了2013年，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，意味着户籍管理制度出现重大变革，也标志着我国户籍改革进入到了新阶段。

这一阶段，中国城镇化全面推进，城镇化率开始进入中高位，城市对增量人口的承载力全面上升，而人口红利越来越少。2015年，中国放开二胎，计划生育政策也开始转折。2022年，中国总人口60年来首次下降。各地进一步降低落户门槛，越来越多的大城市加入人口争夺战。

梳理历史可以发现，中国改革开放，走出经济内循环，加入国际经济大循环，就业机会增加，从计划经济转换为市场经济，是户籍制度破冰的推动因素。

如今，中国的户籍改革已经完成了三分之二。

目前，一些大城市仍然有显著的落户门槛，主要是机会不对等造成的。比如北京、上海、天津当地的考生，考入985/211名校的机会显著高于其他省市，这种长期形成的红利难以割舍，所以要维持落户的高门槛。

除了高考红利，北京、上海还有其他一些红利，比如优质教育、医疗资源、一流的发展机会。但目前决定落户门槛高低的，主要是高考红利，其他因素慢慢淡化了。

继续改革户籍制度、提高城镇化率，以及扩大社保覆盖面，都是当今中国面临的核心议题。

前者关系到经济增长动力，后者关系到人民福祉，两者相辅相成、相互关联。

陆铭

上海交通大学中国发展研究院执行院长

城乡间收入差距仍然很大。经过多年努力，这个差距虽然有所缩小，但截至去年底，城乡居民人均可支配收入比为2.39，还有持续缩小的空间。

第二，是城乡间公共服务和基础设施的差距。客观来讲，公共服务和基础设施的供给存在规模经济效应，城乡之间本身存在差别，很多农村地区还出现了明显的人口负增长，人口密度不高进一步影响人居环境改善，与居住相关的服务、商业等就会比较欠缺。

与此目前，农业转移人口市民化进程不够快，主要存在以下两种情况。

一是在人口流入地，尤其是人口流入规模比较大的一些超大、特大城市，户籍制度改革仍有障碍。尤其是在流动人口的子女教育方面，还存在着需要通过积分和居住证来获取公办入学资格的情况，客观导致很多流动人口子女留守在老家接受教育，这个是突出的问题。

即便现在随迁子女平等接受九年义务教育，户籍改革还差临门一脚仍无法就地参加中考、高考，不得不在中考之前回到户籍所在地上学，这种问题也需要解决。

另一方面，可能大家会觉得人口流出地不会存在大量外来人口没有本地户籍的情况。事实上并不是，我们调研发现，在一些人口增长不多，甚至负增长的地区，它的城镇地区也有大量外来人口没有转换身份，不是本地城镇户籍。

这类地区在公共服务方面其实是比较均等的，以教育资源为例，除了一些特别优质的教育资源仍然优先本地户籍人口外，普通的中小学没有太多限制。

出现这种现象的主要原因还是土地制度改革不够。对这些外来人口而言，如果加入城镇户籍，是不是需要放弃农村集体财产和宅基地资格权，这些在改革当中没有明确说法，导致他们不愿意变动户籍。

办理户籍业务的群众

未来应该双向发力。

一方面要降低积分落户门槛，确保将居住年限和社保缴纳年限作为主要积分落户标准，学历的分值权重要降低，直至取消，对于一些受教育程度不高的外来人口要更加平等对待。

积分落户的名额要大幅增加，如果积分制度长期保持，那至少应该是分值达到就可落户，而不需要有任何的名额限制。

在大城市之间，要尽量做到同等级的城市之间积分可以累计互认，不同等级的城市之间也应该尝试某种换算制度，使城市群内部的不同城市之间，可以更加自由地实现人口流动。

另一方面，对那些暂时不能够获得本地户籍的外来人口，要通过居住证来实现公共服务均等化，并且要大幅降低居住证办理门槛。

现在的门槛实际上包括两点，一是社保缴纳年限，二是租房合同。对一些低收入人群、灵活就业人群来说，社保缴纳年限还是一个不低的门槛，需要更多依据实际的居住、就业作为认定标准。同时在实际操作中，很多房东并不愿意与外来人口签订正式的租房合同，这也带来办理居住证的困难。

还有像租住公寓等类型的住房，在超大、特大城市是不能办理居住证的，我认为可以进一步放松限制，尤其是在大数据时代，对于一个人长期居住的识别，完全可以借助大数据来实现。

以上内容摘录自《专访陆铭：城乡融合发展新格局，“新”在哪里？》，有删改，已获授权。

张波

58安居客研究院院长

地方政府往往存在抢“双高”人群思维。即从自身的经济利益出发，倾向于向高学历、高净值群体提供户籍，这两类人给地方带来了经济贡献更显而易见。但对于农民工等外来人口，提供公共服务并允许其落户，对于地方政府来说可能需要承担更多的公共服务成本。

从当下来看，各城市的抢人也逐步和以往呈现不同，“双高”人群往往更愿意选择高能级城市，而更多的三四线城市则更大程度降低门槛，拉动更多人群的流入。

参考资料：

1.《赵军洁:中国户籍制度改革历程回顾、改革估价和趋势判断》，国家发展与改革委员会官网

2.《几十年了，没想到户籍壁垒是这么打破的》，冰川思享号

3.《独家专访社科院蔡昉：户籍制度改革是乡村振兴的出发点和落脚点》，21世纪经济报道。

4.《陈利浩：用数字技术助推“户口登记”》，财新网观点频道

本篇作者|

和风月半|

责任

编辑|

徐涛

主编|

何梦飞|图源|

VCG